Chương 2: Giải thích Hiến pháp: Các bài viết chủ trương chế độ liên bang
“Nhưng bản thân chính quyền là gì nếu không phải là sự phản ánh rộng lớn nhất trong mọi phản ánh về bản chất con người?”
– James Madison, Các bài viết chủ trương chế độ liên bang 1787-1788
Theo Thomas Jefferson, một trong những nhà khai quốc của Mỹ và sau này là vị tổng thống thứ ba của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, tập Các bài viết chủ trương chế độ liên bang (The Federalist Papers) là “lời bình luận hay nhất về các nguyên tắc của chính quyền… từng được viết ra”. Theo John Stuart Mill, nhà triết học Anh thế kỷ XIX, Tập luận thuyết liên bang (tên thường gọi của tập 85 bài tiểu luận ngắn này) là “bản chuyên luận bổ ích nhất mà chúng ta có về chính quyền liên bang”. Nhà bình luận chính trị sắc sảo người Pháp Alexis de Tocqueville viết năm 1835 cho rằng đây là “một cuốn sách xuất sắc mà các chính khách của mọi quốc gia cần phải quen thuộc”.
Các nhà sử học, các luật gia và các nhà khoa học chính trị đương đại nói chung đều nhất trí cho rằng Tập luận thuyết liên bang là trước tác triết học chính trị và chính quyền thực dụng quan trọng nhất được viết ra từ trước đến nay tại Hoa Kỳ. Cuốn sách này đã được sánh với các cuốn sách Nền cộng hòa của Plato, Khoa học chính trị của Aristotle và Leviathan của Thomas Hobbes. Cuốn sách cũng được các nhà lãnh đạo ở nhiều quốc gia mới hình thành tại Mỹ latinh, châu Á và châu Phi tham khảo trong quá trình soạn thảo hiến pháp cho đất nước mình.
Các đại biểu ký kết bản Hiến pháp dự thảo tại Philadelphia ngày 17 tháng Chín năm 1787 nêu điều kiện rằng Hiến pháp chỉ có hiệu lực sau khi được 9 trong số 13 bang thông qua tại các hội nghị phê chuẩn. Mặc dù không được quy định rõ nhưng chỉ một phiếu chống của một trong hai bang chủ chốt – New York hoặc Virginia – là có thể phá vỡ toàn bộ công trình này bởi tầm vóc và sức mạnh của hai bang ấy. Các đại biểu của cả hai bang New York và Virginia đều có những ý kiến rất khác nhau về Hiến pháp. Và thống đốc bang New York George Clinton đã thể hiện rõ sự chống đối của ông.
Người ta dễ nghĩ rằng một tác phẩm được biểu dương và có ảnh hưởng lớn như tập Các bài viết chủ trương chế độ liên bang là kết quả chín muồi của kinh nghiệm cả một đời người trong học thuật và nghệ thuật cai quản. Thực ra, phần lớn cuốn sách là sản phẩm của hai người trai trẻ. Alexander Hamilton ở New York 32 tuổi và James Madison ở Virginia 36 tuổi. Hai người đã viết một cách hết sức khẩn trương – đôi khi tới bốn bài viết trong một tuần. Một học giả lớn tuổi hơn, John Jay, sau này được cử làm chánh án đầu tiên của Tòa án Tối cao, đã đóng góp năm bài viết.
Hamilton, vốn là một phụ tá của Washington trong thời kỳ Cách mạng, đã đề nghị Madison và Jay cùng tham gia công việc hết sức quan trọng này. Mục đích của họ là thuyết phục cơ quan lập pháp bang New York phê chuẩn bản Hiến pháp vừa mới được dự thảo. Họ chia nhau viết một loạt bài cho các báo ở New York dưới cùng một bút danh “Publius” trong đó họ giải thích và bảo vệ Hiến pháp.
Hamilton là người khởi xướng kế hoạch, phác thảo trình tự các chủ đề sẽ đem ra bàn luận và đề cập một cách hùng hồn hầu hết các chủ đề này trong 51 bài viết. Nhưng 29 bài viết của Madison tỏ ra là những bài đáng ghi nhớ nhất ở chỗ chúng kết hợp sự thẳng thắn, sự cân đối và sức mạnh lập luận. Không rõ cho lắm Các bài viết chủ trương chế độ liên bang, được viết ra trong khoảng thời gian từ tháng Mười năm 1787 tới tháng Năm năm 1788, đã có ảnh hưởng quyết định đến việc phê chuẩn miễn cưỡng Hiến pháp của bang New York hay không, nhưng rõ ràng những bài viết này đã trở thành và vẫn là những bài bình luận có căn cứ xác đáng nhất về văn kiện này.
Một kiểu chủ nghĩa liên bang mới
Phương pháp tiếp cận đầu tiên và dễ thấy nhất mà Tập luận thuyết liên bang đã sử dụng là một cách định nghĩa mới về chế độ liên bang. Mới giành được thắng lợi trong cuộc cách mạng chống lại một chế độ quân chủ áp bức, những người cựu định cư tại Mỹ không hề có ý muốn thay thế chế độ đó bằng một chế độ tập trung khác, không chịu một sự cương tỏa nào. Mặt khác, kinh nghiệm của họ về tình trạng bất ổn định và vô tổ chức theo Điều lệ Liên bang, do sự ghen tị và cạnh tranh giữa các bang, khiến họ dễ chấp nhận việc lập ra một chính quyền quốc gia hùng mạnh hơn. Một số bài trong Các bài viết chủ trương chế độ liên bang cho rằng có khả năng lập được một kiểu cân bằng mới, chưa từng có ở một nơi nào khác. Quả vậy, Các bài viết chủ trương chế độ liên bang này bản thân nó đã là một sự cân bằng giữa khuynh hướng theo chủ nghĩa quốc gia của Hamilton, người phản ánh những lợi ích thương mại của một thành phố cảng là New York, với sự thận trọng của Madison, người cùng chia sẻ mối hoài nghi của đông đảo các điền chủ ở Virginia về một chính quyền điều hành từ xa.
Thay vì chủ quyền tuyệt đối của mỗi bang theo Điều lệ Liên bang, Madison đề xuất các bang sẽ giữ phần “chủ quyền còn lại” trong mọi lĩnh vực không cần đến sự quan tâm chung của quốc gia. Ông cho rằng, chính quá trình phê chuẩn Hiến pháp thể hiện khái niệm chủ nghĩa liên bang nhiều hơn là chủ nghĩa quốc gia. Ông nói: “Sự nhất trí và phê chuẩn này sẽ do nhân dân đưa ra, không phải với tư cách là những cá nhân hợp thành toàn bộ một quốc gia, mà là những người hợp thành những bang riêng biệt khác nhau trong đó có họ… Vì vậy, việc thiết lập Hiến pháp sẽ không phải là một hành động quốc gia mà là một hành động liên bang.
Hamilton đề xuất cái được ông gọi là “sự đồng quy” quyền lực giữa các chính quyền quốc gia và bang. Nhưng, cách so sánh của ông về những hành tinh quay chung quanh mặt trời song vẫn giữ trạng thái riêng, đã nhấn mạnh nhiều hơn đến một chính quyền trung ương. Hamilton và Jay (cũng ở New York) đã dẫn ra các ví dụ về các liên minh trong thời kỳ Hy Lạp cổ đại và châu Âu đương thời luôn bị tan rã vào những thời điểm khủng hoảng. Đối với các tác giả của Các bài viết chủ trương chế độ liên bang, mặc dù họ có những bất đồng gì đi nữa, bài học là quá rõ ràng: việc tồn tại như một quốc gia được tôn trọng, đòi hỏi việc chuyển giao những quyền lực quan trọng, tuy là hạn chế, cho chính quyền trung ương. Họ tin rằng điều này có thể đạt được mà không làm mất đi bản sắc hay sự tự chủ của các bang riêng biệt.
Kiểm soát và cân bằng
Các bài viết chủ trương chế độ liên bang cũng là trường hợp đề cập cụ thể đầu tiên trong sách báo chính trị về ý tưởng cơ chế kiểm soát và cân bằng như một cách hạn chế quyền lực của chính quyền và ngăn chặn sự lạm quyền. Những ngôn từ này được dùng chủ yếu nhằm đề cập tới hệ thống lập pháp lưỡng viện được cả Hamilton và Madison coi là ngành có quyền lực nhất trong chính quyền. Như nhận thức ban đầu, Hạ viện đầy quyền lực được bầu ra bằng phổ thông đầu phiếu sẽ chịu sự kiểm soát và cân bằng của một Thượng viện mang tính bảo thủ hơn do các cơ quan lập pháp các bang bầu ra (Điều sửa đổi Hiến pháp thứ 17 năm 1913 đã thay đổi điều khoản này nhằm cho phép tiến hành phổ thông đầu phiếu bầu ra các thượng nghị sĩ). Tuy nhiên, có lúc Madison đã lập luận một cách tổng quát hơn rằng “các cơ quan tự kiểm soát lẫn nhau”, và Hamilton nhận xét rằng “một Quốc hội dân chủ sẽ chịu sự kiểm soát của một thượng viện dân chủ và cả hai viện sẽ chịu sự kiểm soát của một tổng thống dân chủ”.
Trong bài tiểu luận xuất sắc nhất của mình (bài số 78), Hamilton bênh vực quyền của Tòa án Tối cao trong việc phán quyết về tính tuân thủ Hiến pháp của các luật do cơ quan lập pháp quốc gia hoặc bang thông qua. ông cho rằng quyền “phê duyệt” có ý nghĩa quan trọng trong lịch sử này là một sự kiểm soát thích hợp đối với cơ quan lập pháp, nơi mà điều rất dễ xảy ra là “hơi thở độc hại của bè cánh có thể đầu độc nguồn nươực công lý”. Hamilton công khai phản bác hệ thống của nước Anh trong việc cho phép Quốc hội phủ quyết bằng đa số phiếu đối với mọi quyết định của tòa án mà Quốc hội thấy trái ý. Đúng ra, “các tòa án phải được coi là tấm khiên bảo vệ của một Hiến pháp hạn chế chống lại các vi phạm lập pháp”. Chỉ có quá trình sửa đổi Hiến pháp vất vả và khó khăn, hoặc sự chuyển đổi dần từng bước của các thành viên Tòa án Tối cao sang một quan điểm khác, mới có thể đảo ngược việc giải thích về văn kiện này của Tòa án Tối cao.
Bản chất con người, chính quyền và các quyền của cá nhân
Đằng sau khái niệm về kiểm soát và cân bằng là một quan điểm hiện thực sâu sắc về bản chất con người. Trong khi Madison và Hamilton tin tưởng rằng con người ở trạng thái hoàn thiện nhất, luôn có lý trí, kỷ luật và công bằng, họ cũng công nhận tính dễ bị tổn thương trước sự đam mê, cố chấp và lòng tham. Trong một đoạn văn nổi tiếng, sau khi bàn về các biện pháp cần thiết nhằm giữ gìn quyền tự do, Madison viết: “Những biện pháp như thế sẽ cần thiết cho việc kiểm soát sự lạm dụng của chính quyền, điều này có thể là một sự phản ánh về bản chất con người. Nhưng bản thân chính quyền là gì nếu không phải là sự phản ánh rộng lớn nhất trong mọi phản ánh về bản chất con người? Nếu con người là những thiên thần thì sẽ không cần thiết phải có chính quyền. Nếu các thiên thần cai quản thì không cần thiết phải có sự kiểm soát đối với chính quyền dù từ bên ngoài hay bên trong. Trong việc tạo khuôn khổ cho một chính quyền do con người quản lý con người, điều khó khăn nhất là ở chỗ: trước hết, chính quyền phải có khả năng kiểm soát những người bị quản lý; kế tiếp, chính quyền phải có nghĩa vụ tự kiểm soát mình”.
Trong bài viết nổi bật và độc dáo nhất của Các bài viết chủ trương chế độ liên bang (bài số 10), Madison đã đề cập tới thách thức kép này. Mối quan tâm chính của ông là sự cần thiết phải “phá bỏ và kiểm soát sự bạo ngược của bè cánh”, ý nói các đảng phái chính trị, và ông coi đó là hiểm hoạ lớn nhất đối với chính quyền công cộng. “Tôi hiểu một số công dân… được liên kết lại và được kích thích bởi một xung động về tình cảm hay lợi ích đe doạ các quyền của những công dân khác, hay các lợi ích lâu dài và tổng thể của cộng đồng”.
Những tình cảm hay lợi ích đe doạ các quyền của những công dân khác có thể mang tính tôn giáo, chính trị hoặc phổ biến nhất là kinh tế. Các đảng phái có thể phân chia theo người giàu người nghèo, theo chủ nợ và con nợ, hoặc theo của cải sở hữu. Madison viết: “Những lợi ích về đất đai, lợi ích về sản xuất, lợi ích về thương mại, lợi ích về tiền bạc, cùng với nhiều lợi ích nhỏ bé hơn khác ngày càng gia tăng ở các quốc gia văn minh, và được phân chia thành các giai cấp khác nhau, được kích thích bởi những tình cảm và quan điểm khác nhau. Việc quản lý những hình thức lợi ích đa dạng và chồng chéo nhau này tạo nên nhiệm vụ chủ yếu của hệ thống lập pháp hiện đại…”.
Làm thế nào những người dân bình đẳng, có lý trí và tự do hòa giải được vô số những đòi hỏi khác nhau hoặc những bè cánh hình thành từ những lợi ích khác nhau? Do không thể đặt tình cảm hay lợi ích riêng ra ngoài vòng pháp luật nên hình thức chính quyền hợp lý phải có khả năng ngăn chặn việc áp đặt ý chí riêng của mọi bè cánh, dù đa số hay thiểu số, lên quyền lợi chung. Madison cho rằng lá chắn bảo vệ một đảng phái chuyên quyền là hình thức chính quyền cộng hòa (hay đại diện) với xu hướng “sàng lọc và mở rộng các ý kiến của công chúng bằng cách truyền đạt chúng thông qua phương tiện của một tổ chức công dân được lựa chọn”.
Nhưng theo Madison điều còn quan trọng hơn nữa là việc mở rộng nền tảng địa lý và dân chúng của nền cộng hòa, như sẽ diễn ra dưới chính quyền quốc gia mà Hiến pháp mới đề xuất. ông viết: “Vì mỗi đại diện sẽ do một số lượng lớn những công dân trong nền cộng hòa bầu ra, cho nên việc những ứng cử viên không đáng tin cậy thực hiện thành công những thủ đoạn thường thấy trong các cuộc bầu cử sẽ trở nên khó khăn hơn… Sự ảnh hưởng của các nhà lãnh đạo bè cánh có thể châm ngòi cho một ngọn lửa trong nội bộ bang của họ nhưng sẽ không thể lan thành một đám cháy lớn lan rộng ra khắp các bang khác”.
Điều đang được hối thúc ở đây là nguyên tắc đa nguyên, một nguyên tắc hoan nghênh sự đa dạng vì lợi ích như một sự chứng thực đối với sự đa dạng cá nhân và quyền tự do, nhưng quan trọng hơn là vì tác động tích cực của nó trong việc dung hòa những tình cảm và lợi ích có tính xung đột. Cũng như sự đa dạng về tín ngưỡng tôn giáo tại Hợp chúng quốc khiến cho khó có thể áp đặt một giáo hội duy nhất, sự đa dạng của các bang với nhiều địa hạt và mối quan tâm khác nhau khiến cho một phe phái hay một đảng bị kích động và mang tính áp chế tiềm tàng khó có thể giành được thắng lợi trong toàn quốc. Sự khẳng định cho lý lẽ của Madison có thể thấy trong sự phát triển của các chính đảng lớn tại Mỹ, những đảng phái có xu hướng ôn hòa và phi lý tưởng bởi vì mỗi đảng đều hàm chứa một sự đa dạng về lợi ích cục bộ và kinh tế.
Sự phân quyền
ý tưởng về phân quyền giữa các ngành khác nhau trong chính quyền nhằm tránh để xảy ra sự chuyên chế của quyền lực tập trung được liệt vào phạm trù rộng lớn kiểm soát và cân bằng lẫn nhau. Nhưng tập Các bài viết chủ trương chế độ liên bang nhận thấy một ưu điểm khác của việc phân quyền, cụ thể là sự gia tăng về tính hiệu quả và tác dụng của chính quyền. Bằng cách giới hạn ở những chức năng chuyên biệt, các ngành chính quyền khác nhau phát triển cả về kỹ năng chuyên môn, cả về ý thức tự hào đối với vai trò của mình, một điều sẽ không thể có được nếu các quyền lực này được gộp chung lại hoặc bị chồng chéo ở một mức độ nào đó.
Những phẩm chất có thể vô cùng quan trọng đối với một chức năng này lại có thể không thích hợp đối với một chức năng khác. Do vậy Hamilton đã coi “năng lực tiềm tàng của tổ chức hành pháp” là thiết yếu đối với việc bảo vệ đất nước trước sự tấn công của nước ngoài, đối với việc quản lý pháp luật một cách công bằng, bảo vệ tài sản và quyền tự do cá nhân mà ông coi là những quyền lợi có quan hệ chặt chẽ. Mặt khác, không phải năng lực mà “sự thận trọng và khôn ngoan” mới là những phẩm chất tối ưu đối với một nhà lập pháp, người phải giành được lòng tin của người dân và dung hòa được những lợi ích đa dạng của họ.
Những yêu cầu khác nhau này cũng lý giải tại sao quyền hành pháp nên được đặt trong tay một người, tức tổng thống, vì nhiều người điều hành có thể dẫn đến tình trạng tê liệt và “làm mất tác dụng phần lớn các biện pháp của chính quyền, trong hầu hết những trường hợp khẩn cấp quan trọng của đất nước” . Nghĩa là khi bộ máy lập pháp, phản ánh ý chí của người dân, đã đưa ra những đánh giá thận trọng và được bàn luận thấu đáo bằng việc thông qua một đạo luật, nhà hành pháp phải vững vàng thực thi đạo luật đó một cách công minh, chống lại bất kỳ sự biện hộ vì lợi ích riêng tư nào cho trường hợp ngoại lệ. Và trong trường hợp xảy ra sự tiến công của nước ngoài, nhà hành pháp phải có quyền lực và sức mạnh để ứng phó nhanh và có uy lực. Đối với ngành tư pháp, những phẩm chất đề ra cũng rất đặc biệt: không phải là sức mạnh và sự nhanh nhẹn của nhà hành pháp, cũng không phải sự cảm thông với thái độ của công chúng hay khả năng thỏa hiệp của nhà lập pháp, mà là “sự liêm chính và ôn hoà”. Và do được bổ nhiệm suốt đời, các thẩm phán tránh được các áp lực của công chúng, của cả ngành hành pháp lẫn lập pháp.
Những vấn đề chính trị trường tồn
Những bình luận đáng ghi nhớ trong Các bài viết chủ trương chế độ liên bang về chính quyền, xã hội, quyền tự do, sự chuyên chế và bản chất của chính khách không phải luôn dễ tìm thấy. Phần lớn những bài viết này đều có ghi ngày tháng hoặc lặp đi lặp lại hay theo một văn phong cổ xưa. Các tác giả không có cả thời gian lẫn xu hướng sắp đặt những suy nghĩ của mình theo một trình tự và hình thức hoàn chỉnh. Song Các bài viết chủ trương chế độ liên bang vẫn không thể thiếu đối với bất cứ ai quan tâm nghiêm túc đến những vấn đề lý thuyết và thực tiễn chính trị trường tồn được Hamilton và Madison nêu lên. Clinton Rossitor, nhà sử học chính trị lỗi lạc trong thế kỷ XX đã viết: “Chưa một ngòi bút nào ở Mỹ đưa ra được những câu trả lời hùng hồn, cứng rắn và bổ ích hơn”. “Thông điệp của Các bài viết chủ trương chế độ liên bang là như sau: không thể có hạnh phúc nào nếu thiếu tự do, không có tự do nào nếu thiếu sự tự trị, không có sự tự trị nào nếu thiếu sự tuân thủ hiến pháp, không có sự tuân thủ hiến pháp nào nếu thiếu nền tảng đạo đức – và sẽ không có một điều nào trong những điều tốt đẹp lớn lao trên đây nếu thiếu ổn định và trật tự”.
